Foi sancionada, no último dia 14, a Lei 13.988, que regula a transação tributária no âmbito federal. Estabelece condições e requisitos para que ocorra a transação tributária, estabelecendo as hipóteses em que ela pode ocorrer. O artigo 2º da lei vem a indicar as duas grandes situações de transação: 1) por proposta individual, ou 2) por adesão. A primeira alcança situações específicas apuradas em relação à determinados contribuintes ou processos judiciais e/ou administrativos, e a segunda alcança situações jurídicas e fáticas similares, em que os parâmetros são previamente fixados pela administração tributária, com atenção especial aos casos de pequeno valor. Além disso, a abrangência da transação é bastante ampla, sendo permitida na fase administrativa, contencioso judicial e execução fiscal.
Em primeiro lugar, é importante destacar a importância desta nova legislação. A realização de transação tributária não é assunto novo, já sendo hipótese prevista, no próprio Código Tributário Nacional, arts. 156, inciso III, e 171, como causa de extinção de crédito tributário. Além disso, não é fato que já não tivesse ocorrido na administração pública, servindo de exemplo o litigio de mais de 20 anos entre o Estado de São Paulo e a União, que resultou ao final na Ação Cível Originária 1.059.
No caso, a disputa entre o Estado e a União envolvia a incidência da contribuição previdenciária nos rendimentos dos servidores temporários contratados com base na Lei Complementar 500 de 1974. Ao final, após intensa negociação que conduzi, com a participação da Receita Federal, ficou acertado que 1) a União reconhecia que a contribuição previdenciária dos servidores contratados pela Lei Complementar 500, de 1974, deveriam destinadas para o regime próprio do Estado, tendo em vista que diversos deles já haviam se aposentado pelo dito regime, e 2) o Estado reconhecia que o ocupantes de cargos comissionados no Estado de São Paulo seriam contribuintes do regime geral, assumindo o ônus financeiro pelo pagamento dos tributos em atraso (o que foi feito na forma de parcelamento). Após parecer favorável do PGR, o ministro Joaquim Barbosa homologou, em março de 2009, o acordo entre a União e o Estado de São Paulo.
Todavia, o que torna a Lei 13.988 significativa é que ela acaba por efetivamente enfrentar o tabu, que persistia na administração tributária nacional, consistente em não admitir soluções que premiem o juízo de razoabilidade e a ponderação na execução de créditos que encontrem-se submetidos à litígio administrativo ou judicial.
Veja-se que o modelo vigente na administração tributária acabou por abusar de instrumentos indutivos de constrição, seja pelo uso intenso de multas pesadas e excessivas, seja pelos instrumentos de restrição à atividade econômica ou pessoal, mediante a exigência de regularidade fiscal demonstrada pela exigência de certidões negativas. A consequência deste modelo é manter vivo um sistema litigioso, cujo resultado mais visível é o da permanência na disputa em matéria tributária,que hoje alcança 3 trilhões de reais, que perduram por décadas. A razão deste passivo não é, como é comumente afirmado no âmbito da administração tributária, a desídia do contribuinte, mas um modelo que se retroalimenta com a permanência do litigio e com resultados pífios na cobrança. Ou seja, quanto maior o passivo em cobrança, mais justificados são os instrumentos coercitivos e indutivos de cobrança.
Assim, a implementação da Lei 13.988 é uma novidade que deve ser comemorada, mesmo que ainda haja muito a se caminhar a respeito. Neste ponto, deve-se registrar a ausência de dois pontos essenciais. O primeiro é o não reconhecimento amplo do instrumento de compensação para extinção do crédito tributário. Recorrentemente, a administração tributária tem adotado restrições na extinção de débitos tributário pela via da compensação. Os passivo tributário poderia ser fortemente reduzido caso a administração reconhecesse, como em outros países, a possibilidade ampla da compensação. Afinal, dinheiro não tem carimbo ou ideologia.
O segundo ponto é mais sensível. O sistema de transação tem que ser capaz de incorporar a jurisprudência pacificada no Tribunais, mesmo que não finalizada em súmulas. Aliás, já está nas atribuições do Advogado Geral da União a adoção de súmula administrativa decorrente de jurisprudência reiterada dos Tribunais, conforme o inciso XII do art. 4º da Lei Complementar 73, de 1993. Não é necessário aqui que haja súmula de Tribunal, apenas que se reconheça a reiteração da decisão. Ora, tal possibilidade não vem reconhecida na Lei de Transação Tributária, o que limita muito a eficácia do instituto.
De qualquer forma, a adoção da Lei 13.988 é o primeiro passo fundamental para que se alcance, no Brasil, a adoção do instituto da transação no âmbito tributário em similitude com o que praticam outros países como Estados Unidos, Alemanha e Itália, só para citar alguns.
Por Luís Inácio Adams
Luís Inácio Adams é advogado, ex-procurador da Fazenda Nacional, foi Advogado-Geral da União (2009 a 2016).
Revista Consultor Jurídico, 16 de abril de 2020.
https://www.conjur.com.br/2020-abr-16/luis-inacio-adams-lei-transacao-tributaria