Por unanimidade, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) julgou improcedente a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 523, em que 24 governadores solicitavam que a União partilhasse com os estados e o Distrito Federal 20% da receita das contribuições sociais desvinculadas do orçamento da seguridade social por meio da Desvinculação das Receitas da União (DRU). A decisão se deu na sessão virtual encerrada em 5/2.
Partilha
Os chefes dos Executivos estaduais alegavam que a DRU permite a inclusão, no orçamento fiscal, de 30% da arrecadação com contribuições sociais, da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) e de taxas federais, a serem empregados de forma desvinculada de suas finalidades originárias. Eles sustentavam que, de acordo a Constituição Federal (artigo 157, inciso II, alínea “d”), pertencem aos estados e ao Distrito Federal 20% do produto da arrecadação do imposto que a União vier a instituir, por meio de lei complementar, com base na competência residual prevista no artigo 154, inciso I, da Constituição. Segundo eles, porém, a opção da União de adotar as contribuições especiais, em vez de impostos residuais, como forma de aumentar a arrecadação contorna a partilha constitucional de receitas tributárias, fraudando o princípio federativo.
De acordo com os governadores, a desvinculação se iniciou em 1994, com a criação do Fundo Social de Emergência, posteriormente transformado no Fundo de Estabilização Fiscal, até se tornar, em 2000, a DRU, com validade até 2023. Por isso, a seu ver, não se trata de medida temporária, prevista no artigo 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), mas permanente, em evidente fraude à modelagem originária da Constituição.
Aperfeiçoamento
Em seu voto, a relatora, ministra Rosa Weber, explicou que o mecanismo da DRU foi criado pelo Congresso Nacional para autorizar a União a dispor, com liberdade, de fração da arrecadação tributária a que a Constituição confere destinação específica, vinculando-a a órgão, fundo ou despesa. Ela aponta que, ao contrário do exigido pelo artigo 154, inciso I, da Constituição, a DRU foi instituída não pelo legislador complementar, e sim pelo poder constituinte derivado, que não está relacionado aos mesmos limites que devem ser observados pela legislação infraconstitucional. Além disso, as contribuições sociais têm fato gerador e base de cálculo discriminados na Constituição.
Exceções expressas
De acordo com a relatora, sempre que pretendeu excepcionar determinada transferência de recursos dos efeitos da desvinculação, o legislador constituinte o fez expressamente nas emendas constitucionais sobre a questão. Ela destaca que, ao desvincular de órgão, fundo ou despesa, até 31/12/2023, 30% da arrecadação da União relativa às contribuições sociais, às contribuições de intervenção no domínio econômico e às taxas, o artigo 76 do ADCT afasta a incidência de qualquer norma que venha a incidir sobre esses recursos para afetar a sua destinação, à exceção do salário-educação.
Natureza dos tributos
A ministra assinala, ainda, que há jurisprudência reiterada do STF de que as alterações promovidas pelas sucessivas emendas constitucionais não modificaram a natureza dos tributos sobre os quais incidem os comandos de desvinculação. Em seu entendimento, apesar da destinação ser elemento essencial das contribuições, a decisão de desvincular percentual do valor arrecadado não descaracteriza a sua natureza jurídica, por traduzir exceção estabelecida na própria Constituição.
Quanto à alegação de fraude à Constituição com a suposta perenização da DRU, a relatora verificou que, no decorrer dos anos, foram adotados modelos de desvinculação significativamente distintos nas emendas constitucionais editadas sobre o tema. Segundo Rosa Weber, em todas elas houve “uma legítima e individualizada” manifestação de vontade do poder constituinte derivado, exercido por deputados federais e senadores na edição de emendas constitucionais.
Por fim, ela lembrou que não se pode isolar a análise da DRU dos arranjos normativos estruturantes do regime de repartição de receitas. Lembrou, por exemplo, que o Fundo de Participação do Estados e do Distrito Federal passou, progressivamente, de 18% para 21,5% e que a Emenda Constitucional 42/2003 determinou que a União entregue aos estados e ao Distrito Federal 25% do produto da arrecadação da contribuição de intervenção no domínio econômico.
ADPF 523
STF-09/02/2021