Embora a Constituição da República (CRFB/88) tenha firmado o intuito de romper com a histórica tendência centralizadora dos poderes, a realidade das relações institucionais no país não deixa dúvidas quanto ao desequilíbrio de forças entre a União e os demais entes da federação. Pouco a pouco, a União vem promovendo uma centralização de poderes, em flagrante ofensa aos mandamentos fulcrais da CRFB/88.
Em uma federação, o poder não fica centralizado no ente central, distante dos clamores e das necessidades do povo, mas o poder se reparte pelos entes menores (separação vertical dos poderes), possibilitando uma maior participação democrática do povo no processo decisório (princípio democrático). O poder sai dos castelos e, transpondo muros, vai para perto da população. Apenas assim, o poder que emana do povo é exercido pelo povo e para o povo. Para garantir a descentralização dos poderes e propiciar a prestação dos serviços públicos essenciais, as unidades subnacionais devem possuir recursos suficientes e orçamento próprio para traçar seus próprios planos de governo.
O federalismo constitucionalmente esboçado não reclama uma ação independente e desarticulada dos entes federados. Ao contrário, o “federalismo cooperativo” pressupõe o papel articulador da União e, sobretudo, que os objetivos fundamentais da República (art. 3º) sejam alcançados por meio de uma ação cooperativa e solidária dos entes federados.
Rico em simbolismo, o primeiro artigo da CRFB/88 estabelece que a República é “formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal”. A República é tão somente a “união” (em letra minúscula) dos entes federados espalhados pelo território nacional. O desenvolvimento da União (conjunto de Estados e Municípios) é o desenvolvimento de todas as unidades federadas; a missão da “união” é cumprida pelos entes federados atuando de forma articulada e cooperativa.
É por isso que se pode afirmar que, na modernidade líquida, se a União tem a competência para dirimir conflitos de competência entre os entes federados (art. 146, I, da CRFB/88), as guerras fiscais ocorrem, em larga razão, em virtude da omissão do ente federado maior. Entretanto, os órgãos burocráticos da União se voltam quase que exclusivamente para seus tributos e para suas questões, em uma visão autorreferente e contrária à ideia de federalismo cooperativo.
A União Europeia disciplina seus tributos próprios (montante de receita pequeno e destinado a suprir, sobretudo, o pagamento de sua mínima burocracia) e atua em prol da harmonização tributária entre os Estados-Membros, que detém a competência para instituir os tributos. Os Estado-Membros que detém a competência tributária e que ficam com o volume maior da receita tributária. A União se volta para atender aos Estados e não o inverso. Isso traduz a ideia de federalismo e subsidiariedade. No caso brasileiro, a tecnoburocracia da União, autorreferenciada e distante do cidadão, atua buscando centralizar o poder, receitas e competências, deixando de lado sua função precípua em matéria tributária, que é a de promover a harmonização e eliminar conflitos de competência e as impensáveis guerras fiscais.
Cada um dos entes federados deve contar com os recursos que lhes cabem, sem ter de se submeter aos favores ou aos caprichos da tecnoburocracia da União. A CRFB/88 garante o “equilíbrio federativo”, evitando a submissão dos entes federados ao poder central pelo viés financeiro.
Os Estados e os Municípios vêm nutrindo um certo ressentimento para com a tecnoburocracia da União. É evidente que a formação de consórcios interestaduais e a insistência na retirada da União do Comitê Gestor de um “proposto tributo sobre o consumo unificado” (Proposta Appy) refletem esse sentimento. Os Estados buscam estruturas de governança (consórcios interestaduais e colégios de Governadores, de Secretários etc.) e procuram afastar o poder central. A burocracia da União tende a ser arredada e vem merecendo o descrédito dos entes subnacionais.
Uma reforma tributária séria e plena deveria descentralizar recursos da União para os Estados e Municípios, buscando reequilibrar o equilíbrio federativo abalado. Está óbvio que, realmente, existe um desequilíbrio entre as despesas inarredáveis dos Estados e Municípios e a receita disponível, razão pela qual é absolutamente necessário descentralizar recursos da União.
Além das ideias basilares do princípio federativo (participação e autonomia), o núcleo central do vetor constitucional é densificado pelo subprincípio da subsidiariedade, que requer que todas as tarefas públicas sejam cumpridas pelas esferas locais de governo, devendo a unidade central atuar tão somente subsidiariamente, quando necessário. Nesse compasso, é patente que o princípio federativo é arranhado quando recursos são concentrados na União, em especial porque as tarefas essenciais (educação, saúde e segurança) são desempenhadas pelos Estados e Municípios.
O Supremo Tribunal Federal já convocou duas audiências (o Min. Luiz Fux, em 25 de junho de 2019 – ACO 3233; o Min. Gilmar Mendes, em 05 de agosto de 2019 – ADO 25) para discutir e tentar dirimir conflitos federativos entre os Estados e a União. Os Estados lutam por recursos financeiros devidos pela União (ADO 25; ADPF 523 etc.) e enfrenta frequentes bloqueios de recursos praticados pela União (de flagrante inconstitucionalidade).
É impossível gerir democraticamente um país de mais de 200 milhões de habitantes e com dimensões continentais do “painel de controles da Esplanada”. Entretanto, sabe-se que, tão logo se deu a promulgação da Constituição, o pacto federativo começou a ser atacado, por um movimento contínuo de centralização de receitas e de descentralização de despesas. A arrecadação tributária nacional corresponde a cerca de 32,66% do PIB (68,26% da União; 25,37% dos Estados e DF e 6,37% dos Municípios).
O governo enclausurado em Brasília optou por se manter inerte diante da guerra fiscal travada pelos Estados, que já deteriorou mais da metade de sua base tributária, mesmo tendo o dever constitucional de evitar conflitos de competência. A União, assim, criou relações de dependência e subordinação, garantindo sua posição de supremacia. É que a centralização das receitas traduz centralização de poder.
Os desequilíbrios federativos provocados pela União são frequentes. Basta verificar alguns cases julgados recentemente pelo STF, como a tentativa da União de se apropriar dos recursos da multa de regularização da lei de repatriação; os índices exorbitantes de correção da dívida dos Estados com a União (SELIC capitalizada); diversas renúncias a tributos cuja arrecadação deve ser compartilhada com os Estados e Municípios (exonerações do IPI e deduções no IR) ou mesmo a inconstitucional mora na compensação dos Estados pelo déficit gerado pelas exonerações concedidas ao ICMS no que tange à exportação de produtos semielaborados (defasagens da lei Kandir).
No que diz respeito às defasagens da Lei Kandir, o STF, no julgamento da ADO 25, no dia 30 de novembro de 2016, declarou a mora da União quanto à edição da lei complementar de que trata o art. 91 do ADCT/CRFB/88, fixando o prazo de 12 meses para que fosse sanada a omissão. Acontece que, até hoje, nada foi compensado e lei alguma foi publicada, apesar de a Comissão Mista Especial constituída exatamente para dar cumprimento à decisão haver aprovado o PLP 511/2018, por unanimidade (a matéria nunca foi pautada).
A principal fonte de recursos dos Estados exportadores foi desmontada; as compensações jamais vieram e, assim, foram eles que pagaram sozinhos a conta do Plano Real. O governo federal, ao contrário, aproveitando-se da degradação da base tributária dos Estados, alargou a incidência dos impostos sobre o consumo quando aumentou a incidência das contribuições não compartilhadas e instituiu um verdadeiro ICMS federal (PIS e COFINS). Se não compensou os Estados, por outro giro, avançou sobre os impostos sobre o consumo (da competência estadual).
Ao longo dos anos, a União direcionou seus esforços arrecadatórios para as contribuições. Entre 1994 e 2002, a carga tributária brasileira subiu de 24% para 33% do PIB e, nesse mesmo período, a parcela das contribuições na receita total cresceu de 11% para 48%. Atualmente, cerca de dois terços de todo valor arrecadado pela Receita Federal vêm das contribuições. A não afetação do produto da arrecadação das contribuições (pela DRU) foi um dos principais fatores motivadores para que a União priorizasse essa espécie tributária, porque a CRFB/88 não previu a partilha dos recursos arrecadados com as contribuições em razão de sua vinculação. Entretanto, em um movimento de fraude à Constituição, a DRU se encarrega de jogar no Caixa Único da União 30% desse montante. Foi por isso que os entes federados foram ao STF, por meio da ADPF 523, exigir que a parcela devida aos Estados do valor das contribuições sociais desvinculadas pela DRU fosse compartilhada (20% dos 30%). Esse montante de trilhões de reais foi desviado pela DRU, por décadas, para o Caixa Único da União e gasto. Esses recursos não serviram para que se constituíssem fundos para absorver os gastos com aposentadorias de servidores públicos. Não é por outra razão que, hoje, de forma ofensiva ao princípio constitucional da confiança legítima, com a Reforma da Previdência, os servidores são coagidos a cobrir um rombo que não causaram.
A guerra federativa não para e a desconfiança só aumenta. As ACO 3150 e 3151 foram propostas pelos Estados para impor à União maior transparência com relação à apuração dos montantes transferidos em razão do Fundo de Participação dos Estados (FPE). Na ACO 3150, requereram os Estados o acesso aos sistemas informatizados que tratassem do controle do FPE, bem como solicitaram a reclassificação das receitas decorrentes de parcelamentos especiais, para em seguida ver feita sua transferência. A União não só atrasa a efetivação dos repasses, como nega o acesso dos Estados aos dados informatizados que permitam aos entes federados conferir o montante que lhes cabe. Foi por isso que, na ACO 3151, houve pedido para que a União prestasse contas dos valores repassados aos Estados de todas as receitas provenientes de IR e IPI que foram arrecadadas em todos os parcelamentos.
O quadro de crise dos Estados se agrava quando consideramos que os serviços mais essenciais à população e que também são os mais dispendiosos (saúde, segurança e educação) ficam, em grande parte, a cargo dos Estados e Municípios, cujos servidores auferem remunerações sensivelmente inferiores àquelas pagas ao funcionalismo federal. É ressabido que a União aportava inicialmente ao SUS 80% dos valores; hoje, esse percentual não chega a 40%. No que diz respeito à educação, é consabido que os Estados gastam mais de 80% do montante total, enquanto a União não investe nem 12 %. Se os gastos com segurança pública (polícia militar; polícia civil; sistema prisional) são essencialmente dos Estados, pode-se verificar que o desmonte do Estado Democrático de Direito de desiderato social se explica pelo sufoco financeiro imposto aos Estados.
No atual cenário de turbulência econômico-financeira que atinge o país, a recessão acaba por derrubar definitivamente os Estados. Tudo isso explica por que os entes menores passaram a experimentar um declínio vertiginoso em seus ingressos. O somatório geral revela que os entes subnacionais se encontram imobilizados pelos efeitos de um cenário que não causaram, sequer podendo fazer algo a respeito, a não ser cortar despesas fundamentais, sacrificando sua própria capacidade operacional. Foi exatamente o que tiveram de fazer muitas unidades, reféns das políticas econômicas da União.
O desequilíbrio federativo é enorme. Se alguns tecnocratas federais fazem, de forma criticável, estudos sobre “estratégias de jogo” da União com os Estados, no que diz respeito ao endividamento,[1] propondo medidas que arrasam a estrutura prestacional do Estado, o ajuste necessário não parece estar contemplado em nenhuma das propostas de reforma tributária. É evidente que não é verdade que os mais variados Governadores foram desastrados. É claro que a guerra fiscal foi provocada por fatores diversos daqueles alegados por alguns desavisados pesquisadores que acham, ainda, que ela se deve a caprichos dos governos estaduais. Obviamente, da mesma forma, o Poder Central foi omisso e tem enorme responsabilidade na questão.
Na realidade, a avaliação míope de que tudo se resolve com a contenção de despesas não é capaz de resolver um problema muito mais amplo. É evidente que existe um patente desequilíbrio entre as receitas possíveis e as despesas necessárias dos governos estaduais. Uma reforma tributária adequada deveria, inarredavelmente, acertar e rever a questão da autonomia financeira dos Estados. Nada disso mereceu a atenção dos reformistas. Apenas os reparos feitos pelos secretários estaduais de fazenda (Comsefaz) na Proposta Appy parecem tocar no desequilíbrio financeiro dos Estados e preveem uma revisão na partilha de recursos.
As propostas que já circulam no Congresso Nacional não enfrentam devidamente a questão de justiça fiscal nem sequer buscam resolver o desequilíbrio federativo. Ao contrário, algumas delas portam tributos cumulativos e regressivos, e outras minimizam o poder de tributar dos Estados.
É essa desconfiança com a burocracia federal, possivelmente, que impede que propostas tecnicamente muito bem elaborada (como a Proposta Appy) seja defendida pelos Estados. As mazelas do federalismo brasileiro, possivelmente, estão a recomendar paciência e a adoção, nesse momento, de um IVA federal e de um IVA estadual e municipal (ou mesmo de um IVA estadual com transferências ascendentes para a União). A exagerada simplificação pode ser nociva ao Brasil, em especial ao Estado Democrático de Direito, por promover medidas que não se sintonizam adequadamente às máximas do federalismo.
Por isso, parece acertada a proposta alternativa do Comsefaz que retifica algumas questões criticadas na Proposta Appy. O Brasil precisa discutir a redistribuição dos recursos arrecadados, necessária para corrigir as distorções do equilíbrio federativo.
[1] Veja-se, por exemplo, o estudo O Supremo Federal como árbitro ou jogador? As crises fiscais dos Estados brasileiros e o jogo do resgate, veiculado pela Revista de Estudos Institucionais, v. 4, n. 2, p. 642-671, 2018. Vale também pesquisar estudos publicados em jornais de grande circulação por tecnoburocratas federais prestigiados, mas que insistem no absurdo de tentar, de forma errante e caótica, demonstrar que a receita tributária não é centralizada na União! Obviamente tentam comparar o incomparável e fazem um malabarismo para estudar o Brasil por meio das lentes de outras federações da OCDE, desconsiderando o modelo posto pela CRFB/88 e as peculiaridades brasileiras.
Por Onofre Alves Batista Júnior
Onofre Alves Batista Júnior é professor de Direito Público da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), pós-doutor em Direito (Democracia e Direitos Humanos) pela Universidade de Coimbra, doutor em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e mestre em Ciências Jurídico-Políticas pela Universidade de Lisboa.
Revista Consultor Jurídico, 31 de agosto de 2019.
https://www.conjur.com.br/2019-ago-31/onofre-batista-reforma-tributaria-desequilibrio-federativo